พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า 2560

เปิดตัว “พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า 2560”

โดย... อาจหาญ วิจารณ์ทัศน์/วิภานันท์ ประสมปลื้ม

งานเสวนา “ก้าวสู่ยุคใหม่ของการแข่งขันทางการค้ากับพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ.2560” ดูจะเป็นการเปิดตัวกฎหมายฉบับปรับปรุงใหม่ที่ยิ่งใหญ่พอควร และน่าจะหมายรวมถึงการแนะนำองค์กรอิสระที่ชื่อ “สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า” ด้วย พร้อมโชว์ตัวแมสคอท“Fair Knight”โดยนัยยะก็คือองค์กรนี้จะทำหน้าที่เป็นอัศวินที่มีดาบไว้ลงโทษคนผิด และมีโล่ไว้ปกป้องผู้ประกอบการที่บริสุทธิ์

การจะเป็นอัศวินแห่งความเที่ยงธรรมได้คงไม่ง่ายนัก ยิ่งเป็นหน่วยงานอิสระที่มีอำนาจล้นฟ้าทำหน้าที่กำกับดูแล “ธรรมนูญการค้า” เปรียบความยิ่งใหญ่ได้ใกล้เคียง “ศาลรัฐธรรมนูญ” เลยทีเดียว เพียงแค่กฎหมายฉบับนี้บังคับใช้กับภาคธุรกิจเท่านั้น

เมื่อเป็นกฎหมายสำหรับภาคธุรกิจ ก็ต้องฟังผู้แทนภาคธุรกิจที่ปล่อยวลีเด็ดบนเวทีว่า“การใช้ดาบ ใช้โล่ ต้องถูกคน ถ้าเราใช้ดาบฟันผู้ประกอบการที่มีประสิทธิภาพ แต่ปกป้องผู้ไม่มีประสิทธิภาพ ก็ไม่ใช่เรื่องดี" คุณรัฐไกร ลิ้มศิริตระกูล นักกฎหมายผู้แทนสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ฉายภาพให้เห็นว่าในตลาดของการแข่งขันจะมีกลไกตลาดควบคุม ระบบนิเวศน์ของธุรกิจมีทั้งผู้ประกอบการรายเล็ก รายกลาง รายใหญ่ เป็นโลกความจริงที่ทุกๆส่วนไม่ได้เป็นอิสระจากกันโดยเด็ดขาด แต่ทั้งหมดเกื้อกูลกันอยู่ บรรดาผู้ประกอบการทุกขนาด ก็มีทั้งผู้ประกอบการที่มีประสิทธิภาพและไม่มีประสิทธิภาพ กฎหมายนี้ไม่มีเจตนาคุ้มครองผู้ที่ไม่มีประสิทธิภาพแต่หลักการคือต้องส่งเสริมให้รายเล็กโตขึ้นและต้องไม่ทำลายความสามารถของรายใหญ่ พ.ร.บ.ฉบับนี้ต้องเป็นกฎหมายที่ทำให้กฎกติกาเดินหน้าไปด้วยกันได้ ถ้ากฎหมายเข้มจนผู้ประกอบการอยู่ไม่ได้ย่อมกระทบไปตลอดห่วงโซ่

เขาย้ำว่าโลกธุรกิจทุกวันนี้ไม่ใช่แข่งขันกันแค่ในประเทศแต่แข่งในระดับสากล เป็นโลกที่ไร้พรมแดนไปแล้ว ขณะที่กฎหมายแข่งขันทางการค้าของหลายๆประเทศจะมีผลประโยชน์ของชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง ดังนั้น กรรมการที่จะเข้ามาต้องใช้กฎหมายนี้ด้วยความระมัดระวังยิ่ง
ผู้แทนสภาอุตสาหกรรมฯยังมองว่าเนื้อหากฎหมายฉบับใหม่นี้ไม่แตกต่างจากเดิมมากนัก แต่จุดต่างที่สำคัญคือ “ผู้บังคับใช้กฎหมาย” จากเดิมมีข้าราชการ มีภาคธุรกิจ มีผู้รู้ด้านการค้าการลงทุน แต่ฉบับใหม่นี้กำหนดคุณสมบัติกรรมการ ต้องไม่เป็นภาคธุรกิจ ต้องไม่เป็นข้าราชการ ทั้งๆที่เป็นกฎหมายสำหรับภาคธุรกิจที่กรรมการจำเป็นต้องมีความรู้ความเข้าใจในเรื่องการค้าการลงทุนอย่างดียิ่ง

           ดูเหมือนประเด็นที่ผู้แทนทุกภาคส่วนบนเวทีให้ความสนใจตรงกันก็คือ“คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า”ที่ถูกกำหนดให้มี 7 ท่าน เช่นคุณดล บุนนาค ผู้พิพากษาหัวหน้าคณะศาลทรัพย์สินทางปัญญา ที่มองว่าความสำคัญของกฎหมายฉบับนี้อยู่ที่ "กรรมการ” ซึ่งต้องมีความโปร่งใส เก่งอย่างเดียวไม่ได้ แต่ต้องมีความรู้มีประสบการณ์ประกอบกันหมด เนื่องจากกฎหมายนี้ผสมระหว่างเศรษฐศาสตร์ ธุรกิจ และกฎหมาย ทั้งยังท้วงติงในคุณสมบัติของกรรมการว่ายังไม่มีการกำหนดถึงการขัดผลประโยชน์ (conflict of interest) เนื่องจากกรรมการทั้งชุดนี้ต้องเป็น “กรรมการกึ่งตุลาการ” มีบทบาทเป็นกรรมการสอบสวนสืบสวนด้วย มีอำนาจเรียกผู้ประกอบการธุรกิจมาสอบได้โดยไม่ต้องแจ้งความและถ้ามีอำนาจสั่งฟ้องได้ก็จะเรียกได้ว่ารวมอำนาจเบ็ดเสร็จไว้ได้ในจุดเดียว ดังนั้น คุณสมบัติของกรรมการคณะนี้จึงต้องโปร่งใสที่สุด นั่นคือ ไม่มีส่วนได้เสียใดๆ มีกระบวนการตรวจสอบ มีจรรยาบรรณ และมีจริยธรรมตุลาการ

            สอดคล้องกับดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ที่ให้ความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าโครงสร้างกรรมการและการตั้งสำนักงานเป็นองค์กรอิสระนั้นถือว่าดีขึ้น กรรมการมีอำนาจขึ้นมาก แต่การสรรหานั้นไม่ง่าย ขณะที่กลไกถ่วงดุลตรวจสอบยังไม่ดีพอ ถึงแม้ว่าจะกลายเป็นองค์กรอิสระแล้วแต่ไม่ได้การันตีว่าจะเป็นหน่วยงานที่ดี ดังนั้น จึงควรออกกฎระเบียบภายในให้โปร่งใส สำหรับเนื้อหาสาระของ พ.ร.บ.เอง ดร.เดือนเด่นให้ความเห็นว่ามีหลายส่วนที่ต้องชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตีความคำว่า “การค้าที่ไม่เป็นธรรม” ซึ่งกว้างมาก

          พ.ร.บ.นี้เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 5 ตุลาคม 2560 และจะเข้าสู่กระบวนการสรรหา “คณะกรรมการ” ซึ่งนับเป็น “หัวใจ” ของกฎหมายฉบับนี้ ดังที่ภาคธุรกิจ ภาคตุลาการ และภาควิชาการ ต่างให้ความเห็นไว้บนเวที ... เชื่อเหลือเกินว่าทุกคนที่ออกจากห้องเสวนาในวันนั้น ...คงรอดูหน้าตาของคณะกรรมการผู้เปรียบเสมือน “ศาลธรรมนูญทางการค้า” ชุดนี้อย่างใจจดจ่อ

พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า 2560 ก้าวใหม่ของการแข่งขัน?

นับเป็นความสำเร็จ ที่กฎหมายแข่งขันทางการค้า ที่บังคับใช้มาเกือบสองทศวรรษ, เป็นหมันกว่า 7 ปีในช่วงแรก

 และมีความพยายามแก้ไขอีกหลายปีหลังจากนั้น ถูกผลักดันให้มีการแก้ไขได้ในรัฐบาลนี้ และนับเป็นความสำเร็จ ของผู้ที่อยู่เบื้องหลังกฎหมายฉบับนี้บางกลุ่ม ที่สามารถฉุดยื้อไม่ให้มีการแก้ไขในบางเรื่องให้เป็นยาขนานแรงเกินกว่าที่ตนจะรับได้

ในความเห็นของผู้เขียนมองว่า กฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นชอบเมื่อเดือนมีนาคม 2560 ที่ผ่านมา และได้รับการตราเป็นกฎหมายไปแล้ว เป็นการพบกันครึ่งทางหรือครึ่งค่อนทาง ระหว่างกลุ่มผู้ที่มีความเห็นไม่ตรงกันในบางเรื่อง ทำให้กฎหมายนี้ ดูแล้วจะมีความผสมผสานของหลายความคิดอย่างเห็นได้ชัด ยกตัวอย่าง กรณีที่เห็นได้ชัดเจนที่สุด (และเป็นเหตุให้มีการถกกันอยู่ยาวนานใน สนช.) ก็คือประเด็นเรื่องการควบรวมกิจการ ซึ่งในร่างกฎหมายฉบับนี้ ใช้คำว่า “การรวมธุรกิจ”

การรวมธุรกิจตามกฎหมายเดิมฉบับปี พ.ศ. 2542 จะต้องมีการขออนุญาตจากคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าก่อน แต่กฎหมายก็ต้องเป็นหมันเพราะไม่มีการออกกฎหมายลูกมาบังคับใช้ ว่ากรณีใดบ้างจะต้องขออนุญาตในการรวมกิจการและหลักเกณฑ์ต่างๆ เป็นอย่างไร ในขั้นตอนการแก้ไขกฎหมายในเรื่องนี้ มีการเปลี่ยนแปลงหลักการหลายครั้ง จากเดิมที่ต้องขออนุญาต เป็นไม่ต้องขออนุญาต แต่ให้แจ้งผลการรวมธุรกิจภายหลังแทน จนมาเป็นฉบับล่าสุดนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักการอีกครั้ง เป็นระบบผสมคือ “ระบบแจ้ง และระบบขออนุญาต” โดยแยกกรณีที่จะต้องแจ้ง กับกรณีที่จะต้องขออนุญาตออกจากกัน กล่าวคือ ถ้าผลกระทบของการรวมธุรกิจ เป็นเพียงแค่การ “ลดการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญ” ก็ให้แจ้งผลการรวมธุรกิจต่อคณะกรรมการนับแต่วันรวมธุรกิจ แต่หากผลกระทบของการรวมธุรกิจคือ “อาจก่อให้เกิดการผูกขาดหรือการเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด” กรณีนี้ต้องขออนุญาตจากคณะกรรมการ

ในความเห็นของผู้เขียนมองว่า ในภาพรวมการแก้ไขกฎหมายในครั้งนี้ทำให้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของไทยดีกว่าเดิม คือ มีความสมดุลกว่าเดิม ไม่ใช่เพราะเรื่องรวมธุรกิจสองระบบข้างต้น แต่เพราะมีการปรับปรุงตัวบทกฎหมายและหลักการหลายๆ เรื่องให้ชัดเจน มีความสมเหตุสมผล และมีแนวโน้มที่จะเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้มากขึ้น ตัวอย่างเช่น

1)      แก้ไขเพิ่มเติมนิยามต่างๆ ให้ละเอียดชัดเจนกว่าเดิม เช่นเพิ่มนิยามคำว่า “ตลาด” ซึ่งมีความสำคัญต่อการพิจารณาว่าใครมีอำนาจเหนือตลาด (กล่าวคือหากไม่กำหนดเสียก่อนว่าตลาดคืออะไร แล้วจะพิจารณาว่าใครมีอำนาจเหนือตลาดใดได้อย่างไร?)

2)      เพิ่มอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ให้ต้องจัดทำฐานข้อมูลขนาดตลาดสินค้าหรือบริการที่มีแนวโน้มจะก่อให้เกิดการผูกขาดและเผยแพร่ต่อสาธารณชน ซึ่งฐานข้อมูลดังกล่าวไม่เคยมีการจัดทำมาก่อนตามกฎหมายฉบับเดิมและทำให้เกิดปัญหาในการวิเคราะห์ว่าผู้ใดเป็นผู้ประกอบธุรกิจที่มีอำนาจเหนือตลาดหรือไม่อย่างไร

3)      กำหนดศาลที่มีเขตอำนาจในการพิจารณาคดีอาญา และคดีฟ้องเรียกค่าเสียหายตามกฎหมายฉบับนี้ ให้เป็นศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นศาลที่มีความทันสมัย และน่าจะมีความเชี่ยวชาญในกฎหมายเฉพาะทาง อย่างเช่นกฎหมายแข่งขันทางการค้ามากกว่าศาลอื่น

4)      ปรับปรุงบทลงโทษให้เหมาะสมกับความร้ายแรงของการกระทำผิด โดยแบ่งออกเป็นโทษอาญาและโทษทางปกครอง (ค่าปรับทางปกครอง) ซึ่งแม้ว่ากฎหมายจะยังคงกำหนดให้มีโทษอาญาอยู่ในบางเรื่อง แต่ก็กำหนดให้บรรดาความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ คณะกรรมการมีอำนาจเปรียบเทียบปรับได้         

           ที่ระบุมาข้างต้นเป็นเพียงตัวอย่างความเปลี่ยนแปลงส่วนหนึ่งตามกฎหมายการแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่ แต่การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่สุดในความเห็นของผู้เขียนน่าจะเป็นเรื่องคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจอย่างกว้างขวางในการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันโดยเฉพาะอย่างยิ่งการตัดสินชี้ขาดการกระทำผิด ตามกฎหมายใหม่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจะต้องมีคุณสมบัติที่แสดงถึงความรู้ความเชี่ยวชาญอันจะเป็นประโยชน์ต่อการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าไม่น้อยกว่าสิบปี และจะต้องเป็นอิสระจากองค์กรธุรกิจ อีกทั้งไม่เป็นข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐหรือราชการส่วนท้องถิ่นและไม่ดำรงตำแหน่งใดๆ ในสถาบันหรือสมาคมของผู้ประกอบธุรกิจที่มีวัตถุประสงค์หรือประโยชน์ร่วมกันในทางการค้าด้วย ซึ่งแตกต่างจากกฎหมายเดิมที่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าประกอบด้วยข้าราชการและผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคธุรกิจ

          คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจะเป็นผู้ขับเคลื่อนการแข่งขันทางการค้าของไทยให้มีความเป็นธรรมและเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ผู้บริโภค นับเป็นก้าวใหม่ที่น่าจับตามองของกฎหมายแข่งขันทางการค้าของไทย ซึ่งหากปราศจากคณะกรรมการที่แข็งแกร่งไม่ว่ากฎหมายจะเขียนอย่างไร กฎหมายที่ว่าดีก็อาจจะกลายเป็นเพียงเสือกระดาษเช่นเดิม

Download พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ.๒๕๖๐  www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/070/22.PDF