มารู้จัก “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” หรือ Washington Consensus : ยาขนานเอกของระบบทุนนิยมในปัจจุบัน

มารู้จัก “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” หรือ Washington Consensus : ยาขนานเอกของระบบทุนนิยมในปัจจุบัน

จากแรงกดดันในเรื่องของใช้ข้อตกลงการค้าเสรี มากดดันประเทศต่างของสหรัฐอเมริกา ซึ่งนับตั้งแต่การเกิดหน้าผาการคลัง หรือ Fiscal Cliff ที่ประธานเฟด เบน เบอร์นันเก้ กล่าวถึงว่าจะเกิดกับสหรัฐตั้งแต่ปลายปี 2556 เนื่องจากเป็นช่วงที่จะมีเหตุการณ์สำคัญๆที่เกี่ยวข้องกับฐานะทางการคลังของสหรัฐฯ ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯอย่างมีนัยสำคัญ โดยเหตุการณ์ที่สำคัญ 2 เหตุการณ์ได้แก่ การสิ้นสุดของมาตรการลดหย่อนภาษีหลายๆมาตรการ และการเริ่มต้นของมาตรการการปรับลดงบประมาณของภาครัฐฯ ซึ่งในครั้งนั้นสหรัฐอเมริกาก็แก้ปัญหา Fiscal Cliff ไปได้ โดยต่ออายุมาตรการ ในขณะเดียวกันมาตรการ QE ก็ถูกนำมาใช้แก้ปัญหากระตุ้นเศรษฐกิจตั้งช่วงหลังวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์หลังปี 2551 เป็นต้นมา ในขณะที่ปัญหาหนี้สินสหรัฐอเมริกายังสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ณ วันนี้ 4 พฤษภาคม 2559 ประมาณ US$19,344,790,142,000.00 หรือ 677,067,654,970,000 บาท โดยคาดว่าสิ้นปี 2559 นี้จะสูงถึง US$ 22.4 ล้านล้าน หรือ 105% ของ GDP ดังนั้นจึงไม่แปลกที่สหรัฐจะทำทุกวิธีเพื่อดึงเศรษฐกิจเข้าประเทศตัวเอง ซึ่งแนวทางของสหรัฐจะใช้แนวทางของ “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” หรือ Washington Consensus เสมอมากับประเทศอื่น มาทบทวนกันว่าแนวทางนี้เป็นอย่างไร 

หาก “กลไกตลาด” โดยการขับเคลื่อนของระดับราคาในยุคของคลาสสิคถูกมองว่าเป็นยาวิเศษที่รักษาอาการทางเศรษฐกิจไม่ว่าจะเป็นการว่างงาน ภาวะเงินเฟ้อหรือภาวะเงินฝืดในยุคทุนนิยมของช่วงนั้น คงจะไม่เกินไปนักถ้าหากจะบอกว่าในปัจจุบัน “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” หรือ Washington Consensus จะถูกมองว่าเป็นยาวิเศษรักษาอาการทางเศรษฐกิจของระบบทุนนิยมของยุคนี้ เนื่องจากว่าได้รับการรับรองและปั้มตรายี่ห้อของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วซึ่งนำโดย สหรัฐอเมริกา การันตีว่ามีสรรพคุณที่ดีเลิศอย่างมากเกี่ยวกับพัฒนาการการเจริญเติบโตทางด้านเศรษฐกิจรวมถึงการเยียวยารักษาอาการทางเศรษฐกิจให้กับกลุ่มประเทศที่ด้อยพัฒนาและกำลังพัฒนาที่เผชิญอยู่ในขณะนี้ อาจจะกล่าวได้ว่าระบบทุนนิยมแบบเสรีได้เข้าไปวางรากฐานและหยั่งรากลึกในกลุ่มประเทศโลกที่สามอย่างรวดเร็วในทศวรรษที่ผ่าน ซึ่งอาจจะมีปัจจัยเหตุมาจากหลายปัจจัยทั้งปัญหาภายในแลภายนอกของกลุ่มประเทศเหล่านั้น แต่ที่สำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งก็คือ การได้รับและซึมซับยาขนานเอกของระบบทุนนิยมโดยผ่านเครื่องมือที่สำคัญคือ ฉันทมติแห่งวอชิงตัน เข้าไปทั้งโดยเต็มใจและถูกบังคับในทางตรงและทางอ้อมจากกลุ่มประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของโลกในปัจจุบัน ทำให้ในปัจจุบันเสมือนประหนึ่งว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington consensus) คือ ความชอบธรรมที่กลุ่มประเทศมหาอำนาจสถาปัตยกรรมขึ้นมาเพื่อให้กลุ่มประเทศในโลกที่สามต้องเดินตามเส้นทางที่ได้รับการออกแบบไว้ โดยมาพร้อมกับคำเชิญชวนและโฆษณาที่สวยหรูถึงความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจในระบบทุนนิยม ซึ่งถ้าหากทุกประเทศนำไปปฏิบัติก็จะบรรลุถึงเป้าหมายสูงสุดคือการเจริญเติบโตและการมีเสถียรภาพทางด้านเศรษฐกิจภายใต้ระบบทุนนิยมเสรี

          การกำเนิดของฉันทมติแห่งวอชิงตัน

การกำเนิดของ “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” หรือ Washington Consensus เป็นสิ่งประดิษฐ์คิดค้นขึ้นโดยจอห์น วิลเลียมสัน (John Williamson) *

จอห์น วิลเลียมสัน เป็นชาวอังกฤษที่อพยพเข้าไปปักหลักทำงานวิชาการในสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ปี ๒๕๒๔ เป็นต้นมา ซึ่งก่อนหน้านั้น เขาเคยเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัยในประเทศอังกฤษมาเป็นเวลายาวนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งมหาวิทยาลัยยอร์ก (UniversityofYork) ระหว่างปี ๒๕๐๖ – ๒๕๑๑ และมหาวิทยาลักวอริก (UniversityofWarwick) ระหว่างปี ๒๕๑๓ ทั้งเคยทำงานเป็นที่ปรึกษาเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังแห่งประเทศอังกฤษในช่วงเวลาสั้น ๆ (๒๕๑๑ – ๒๕๑๓) อีกด้วย วิลเลียมสันเคยพเนจรสอนหนังสือใน มหาวิทยาลัยอเมริกาชั้นนำหลายแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง PrincetonUniversity (๒๕๐๕-๒๕๐๖) และ M.I.T. (๒๕๑๐) ในปี ๒๕๒๑ วิลเลียมสันตัดสินใจอำลาปิตุภูมิมาตุคาม เริ่มต้นด้วยการสอนหนังสือ ณ มหาวิทยาลัย Pontifica Universidade Catolica do Rio de Janeiro ในประเทศบราซิล ระหว่างปี ๒๕๒๑-๒๕๒๔ และนับตั้งแต่ปี ๒๕๒๔ เป็นต้นมา เขาตัดสินใจลงเสาปักหลักที่ Institute for International Economics นครวอชิงตัน ดี.ซี. ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยในระหว่างนั้นเขาได้ลาไปทำงานวิจัยในธนาคารโลกระหว่างปี ๒๕๓๙-๒๕๔๒ แล้วก็กลับมาอยู่โยงกับ  Institute for International Economics ดังเดิม

งานวิชาการที่สำคัญของวิลเลียมสันอยู่ในสาขาเศรษฐศาสตร์การเงินและเศรษฐศาสตร์ระหว่างประเทศ ภายหลังการล่มสลายของอาณาจักรสหภาพโซเวียตเมื่อต้นทศวรรษ ๒๕๓๐ วิลเลียมสันได้ผลิตงานวิชาการเกี่ยวกับรัสเซียและยุโรปตะวันออก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นการเงินและการค้าระหว่างประเทศหลายเล่ม ในปี ๒๕๓๒ เขาได้เขียนบทความเรื่อง “What WashingtonMeans by Policy Reform” นำเสนอต่อที่ประชุมสัมมนาเรื่อง การปรับโครงสร้างระบบเศรษฐกิจในละตินอเมริกา ซึ่งจัดโดย Institute for International Economics ซึ่งบทความเรื่องนี้ต่อมาตีพิมพ์ในหนังสือชื่อ Latin American Adjustment : How Much Has Happened?(๑๙๙๐) ซึ่งในบทความเรื่องดังกล่าวนี้จอห์น วิลเลียมสัน ต้องการประมวลชุดนโยบาย (Policy Menu) ซึ่งบรรดาสถาบันผลิตความคิด (Think Tanks) ในนครวอชิงตัน ดี.ซี. มีความเห็นร่วมกันว่าเป็นนโยบายที่เหมาะสมสำหรับการปฏิรูปเศรษฐกิจ ทั้งนี้วิลเลียมสันคัดสรรเฉพาะนโยบายที่มีผู้เห็นด้วยร่วมกันเป็นส่วนใหญ่ เขาใช้วลีว่า “The lowest common denominator of policy advice” โดยเจาะจงว่าเป็นการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในละตินอเมริกาเท่านั้น

สาระสำคัญของเมนูนโยบาย ๑๐ ชุด

        “ฉันทมติแห่งวอชิงตัน” หรือ Washingtonconsensus ถือได้ว่าเป็นศัพท์ที่ฮิตติดตลาดอย่างรวดเร็วและมีการใช้กันอย่างแพร่หลาย โดยที่มีการใช้ศัพท์นี้ในความหมายที่ต่างไปจากที่วิลเลียมสันใช้แต่ดั้งเดิม ฉันทมติแห่งวอชิงตัน หรือ Washington Consensus กลายเป็นสินค้าสาธารณะ (Public Goods) อันเป็นศัพท์ที่ผู้ใดจะหยิบฉวยไปใช้อย่างไรก็ได้ โดยที่วิลเลียมสันไม่ได้เป็นเจ้าของลิขสิทธิ์ประดิษฐกรรมที่เกิดขึ้นจากมันสมองของเขาเองเลย ส่วนสาระสำคัญของแก่นแท้เมนูนโยบายอันประกอบไปด้วยนโยบาย ๑๐ ชุดสำหรับการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในละตินอเมริกาที่เสนอโดยจอห์น วิเลียนสัน ประกอบไปด้วย

นโยบายชุดที่หนึ่ง ว่าด้วยวินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) วิลเลียมสันใช้คำว่า “วินัยทางการคลัง” ในความหมายอย่างกว้าง โดยเน้นการลดการขาดดุลทางการคลัง (Fiscal Deficit : รายจ่ายมากกว่ารายรับ) ไม่ได้ใช้ในความหมายอย่างแคบซึ่งเจาะจงถึงการใช้งบประมาณสมดุล (Balanced Budget : รายจ่ายเท่ากับรายรับ) อันเป็นแนวนโยบายงบประมาณที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศพยายามกดดันให้ประเทศในโลกที่สามดำเนินการ รัฐบาลในประเทศละตินอเมริกาและประเทศอื่น ๆ ในโลกที่สาม มักมีการใช้จ่ายเกินตัว การใช้งบประมาณขาดดุลนอกจากจะสร้างแรงกดดันของเงินเฟ้อและบั่นทอนฐานะความมั่นคงทางการคลังแล้ว ยังทำให้ดุลบัญชีเดินสะพัด (Current Account) ขาดดุลอีกด้วย การลดการขาดดุลทางการคลังจะก่อให้เกิดผลในการตรงข้าม คือ นอกจากฐานะทางการคลังมีความมั่นคงมากขึ้นและแรงกดดันเงินเฟ้อลดลงแล้ว ดุลบัญชีเดินสะพัดยังขาดดุลน้อยลงอีกด้วย

นโยบายชุดที่สอง ว่าด้วยการจัดลำดับความสำคัญของรายจ่ายรัฐบาล(Reodering Public Expenditure Priorities)  ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้กำหนดแนวนโยบายงบประมาณที่สำคัญ ๒ ประการ คือ         

                ประการแรก รัฐบาลควรยกเลิกหรือลดการให้เงินอุดหนุน (Subsidy) เพราะการให้เงินอุดหนุนเกื้อกูลเป็นการช่วยส่งเสริมให้ความไร้ประสิทธิภาพให้ดำรงอยู่ นอกจากนี้ การให้เงินอุดหนุนยังบิดเบือนความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ (Comparative Advantage) อีกด้วย

               ประการที่สอง รัฐบาลควรให้ความสำคัญในการจัดสรรงบประมาณด้านการศึกษาและการสาธารณสุข รวมตลอดจนการลงทุนด้านโครงข่ายพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure) การใช้จ่ายด้านการศึกษาและการสาธารณสุขมีผลต่อการสะสมทุนมนุษย์ (Human Capital) ส่วนการลงทุนด้านโครงข่ายพื้นฐานทางเศรษฐกิจจะมีผลเกื้อกูลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

นโยบายชุดที่สาม ว่าด้วยการปฏิรูปภาษีอากร (Tax Reform) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอแนวทางปฏิรูปภาษีอากร ๒ ประการ

                   ประการแรก การปฏิรูปภาษีอากรควรเน้นการขยายฐานภาษี (Tax Base) มากกว่าการปรับอัตราภาษี (Tax Rate) การขยายฐานภาษีจะทำให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้น ทังนี้เนื่องจากบุคคลธรรมดา นิติบุคคล และกิจกรรมทางเศรษฐกิจจำนวนมากไม่ได้อยู่ในความควบคุมของฐานภาษี การปรับอัตราภาษีมีผลกระทบต่อโครงสร้างสิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจโดยที่การขึ้นภาษีในอัตราสูงอาจเป็นสิ่งจูงใจให้ทีการหลบเลี่ยงภาษี (Tax Evation) ได้

                    ประการที่สอง อัตราภาษีส่วนเปลี่ยนแปลง (Marginal Tax Rate) ควรกำหนดในอัตราต่ำ การเก็บอัตราภาษีส่วนเปลี่ยนแปลงในอัตราสูงมีผลลิดรอนสิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิ่งจูงใจในการทำงาน

นโยบายชุดที่สี่ ว่าด้วยอัตราดอกเบี้ย(liberalizing Interest Rates) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสันเสนอแนวนโยบายอัตราดอกเบี้ย ๒ ประการ

                ประการแรก อัตราดอกเบี้ยควรปล่อยให้เป็นเรื่องของกลไกตลาดภายในประเทศ รัฐบาลไม่ควรควบคุมอัตราดอกเบี้ย

               ประการที่สอง หากจะกำหนดนโยบายอัตราดอกเบี้ย รัฐบาลควรดำเนินการให้อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง (Real Interest Rate) มีค่าเป็นบวก ทั้งนี้ “อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง” หมายถึง “อัตราดอกเบี้ยในนาม” (Nominal Interest Rate) หักด้วยอัตราเงินเฟ้อ หากอัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงมีค่าติดลบ นอกจากจะบั่นทอนสิ่งจูงใจในการออมแล้ว ยังอาจเป็นเหตุให้เงินทุนเคลื่อนย้ายออกนอกประเทศ (Capital Outflow) อีกด้วย ในกรณีตรงข้าม การที่อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงมีค่าเป็นบวก ย่อมมีผลทำให้มีสิ่งจูงใจในการออม และยับยั้งการเคลื่อนย้ายเงินทุนออกนอกประเทศหรืออาจมีแรงดึงดูดเงินทุนเข้าประเทศ (Capital Inflow) ได้

นโยบายชุดที่ห้า ว่าด้วยอัตราแลกเปลี่ยน( A Competitive Exchange Rate) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสันเสนอให้ดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่เกื้อกูลการแข่งขัน  คืออัตราแลกเปลี่ยนที่เกื้อกูลการส่งออกนั่นเอง

นโยบายชุดที่หก ว่าด้วยการเปิดเสรีด้านการค้าระหว่างประเทศ (Trade Liberalization) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอแนวนโยบายการค้าเสรี ๒ ประการ

                 ประการแรก การทำลายกำแพงภาษีศุลกากร (Tariff Barriers) ด้วยการลดอากรขาเข้าให้อยู่ในระดับต่ำที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ทั้งนี้เพื่อให้การค้าระหว่างประเทศเผชิญอุปสรรคด้านภาษีศุลกากรน้อยที่สุด โดยที่การขยายตัวของการค้าระหว่างประเทศจะชักนำให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ

                 ประการที่สอง รัฐบาลไม่ควรเก็บอากรขาเข้าจากสินค้าขั้นกลาง (Intermediate Goods) ที่ใช้ไปในการผลิตเพื่อการส่งออก การเก็บอากรขาเข้าจากสินค้าขั้นกลางกระทบต่อต้นทุนการผลิต การที่ต้นทุนการผลิตอยู่ในระดับสูงย่อมบั่นทอนฐานะการแข่งขันในตลาดโลก การเลิกเก็บอากรขาเข้าจากสินค้าขั้นกลางจะช่วยเสริมฐานะการแข่งขันดังกล่าวนี้

นโยบายชุดที่เจ็ด ว่าด้วยการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Liberalisation of Inward FDI (Foreign Direct Investment)) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้รัฐบาลกำหนดนโยบายส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ โดยหวังผลประโยชน์สำคัญอย่างน้อย ๒ ด้าน ด้านหนึ่งได้แก่การไหลเข้าของเงินทุนจากต่างประเทศ (Capital Inflow) อีกด้านหนึ่งได้แก่ การถ่ายโอนเทคโนโลยีและทักษะระหว่างประเทศ                          

นโยบายชุดที่แปด ว่าด้วยการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน(Privatization) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้ลดบทบาทของรัฐบาลในด้านการผลิตสินค้าและการบริการต่าง ๆ โดยตรงโดยถ่ายโอนหน้าที่การผลิตไปให้ภาคเอกชน ผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายดังกล่าวนี้ นอกจากจะช่วยลดขนาดและบทบาทของรัฐบาลแล้ว ยังอาจช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการประกอบการอีกด้วย เนื่องจากมองด้านดีว่า วิสาหกิจเอกชนมีความเป็นเจ้าของ (Ownership) และความรับผิด (Accountability) ชัดเจนมากกว่ารัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจแม้โดยนิตินัยมีส่วนเป็นเจ้าของวิสาหกิจ แต่โดยพฤตินัยไม่ได้สำนึกถึงความเป็นเจ้าของดังกล่าว การบริหารจัดการจึงไม่ได้ทุ่มเทและรับผิดมากเท่าผู้เป็นเจ้าของในวิสาหกิจเอกชน

นโยบายชุดที่เก้า ว่าด้วยการลดการควบคุมและลดการกำกับสถาบันการเงิน (Deregulation and prudent oversight of financial institution) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้รัฐบาลลดการควบคุมและลดการกำกับระบบเศรษฐกิจและกิจกรรมทางเศรษฐกิจ โดยให้เหตุผลว่า การควบคุมและการกำกับมากเกินไปนอกจากจะเสียตันทุนสูง โดยที่อาจไม่คุ้มกับผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้แล้ว ยังเกื้อกูลการฉ้อราษฎร์บังหลวง และเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจใช้อำนาจในทางฉ้อฉลเพื่อผลประโยชน์ส่วนบุคคลอีกด้วย ในประการสำคัญผู้ประกอบวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดเล็กซึ่งเป็นจักรกลสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยทั่วไปแล้วไม่สามารถเข้าถึงผู้มีอำนาจ ในขณะที่กลุ่มทุนขนาดใหญ่สามารถหลุดพ้นจากกระบวนการควบคุมและกำกับของรัฐบาลได้ ทั้งนี้โดยอาศัยผลประโยชน์จากความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์

นโยบายชุดที่สิบ ว่าด้วยกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน (Secure Property Rights) ฉันทมติฉบับของจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้กำหนดกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินให้ชัดเจน (Property Rights Assignment) ความไม่ชัดเจนในกรรมสิทธิ์ของทรัพย์สิน นอกจากจะก่อให้เกิดความไม่ชัดเจนในความเป็นเจ้าของแล้ว ยังสร้างความไม่ชัดเจนในการรับผิดอีกด้วย ความไม่ชัดเจนในกรรมสิทธิ์ของทรัพย์สิน ความหย่อนยานในการบังคับใช้กฎหมาย และความไร้ประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรม ทำลายสิ่งจูงใจในการออมและในการสะสมทรัพย์สิน ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อการเติบโตของระบบทุนนิยม

         ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับจอห์น วิลเลียมสัน ประกอบด้วยนโยบาย ๑๐ ชุดดังกล่าวข้างต้น เพื่อมุ่งเน้นปรับโครงสร้างและปฏิรูประบบเศรษฐกิจในละตินอเมริกาเท่านั้น แต่เพียงชั่วเวลาทศวรรษเศษ ฉันทมติแห่งวอชิงตันก็แปรสภาพเป็นเมนูนโยบายเศรษฐกิจโลก (Global Economic Policy) และเป็นประเด็นวิวาทะทั้งในวงวิชาการและในทางการเมืองกันอย่างกว้างขวาง แต่ฉันทมติแห่งวอชิงตันในทศวรรษ ๒๕๔๐ แตกต่างจากฉบับที่จอห์น วิลเลียมสันนำเสนอในปี ๒๕๓๒ เป็นอย่างมาก

อ้างอิง : รังสรรค์  ธนะพรพันธ์. (2548). ฉันทมติวอชิงตัน, กรุงเทพมหานคร, โครงการจัดพิมพ์คบไฟ
            บลจ.กสิกรไทย